La observación local, nacional e internacional en Argentina

Artículo Publicado en Doctrina -Abeledo Perrot- Córdoba, Abril 2013

114 - La observación local, nacional e internacional en Argentina 27 junio, 2015

“La observación local, nacional e internacional en Argentina”

Doctrina – Abeledo Perrot

Córdoba, Abril 2013.

La observación local, nacional e internacional     de elecciones en ArgentinaPor Silvana F. Yazbek

(*)SUMARIO:

    I. Introducción. II. Antecedentes.– III. Requisitos exigidos para la acredita-ción como observador. Acordada 128/2011. Cámara Nacional Electoral.– IV.ConclusionesI.

Introducción A 6 días hábiles de la elección general nacional, presidencial y de renovación parlamentaria del 23/10/2011,la Cámara Nacional Electoral (CNE) (1) emitió la Acordada Extraordinaria nro. 128, donde resolvió aprobar las pautas de regulación del “acompañamiento cívico” a los comicios por parte de organizaciones de la sociedad civil nacionales. Ella contempló la posibilidad de monitorear el acto electoral, y significó la primera experiencia en laque la justicia electoral argentina aceptó y otorgó autorización a la observación nacional de elecciones.Los interesados en participar en la iniciativa debieron solicitar previamente su acreditación y cumplir algunas condiciones de inscripción (2), para lo cual creó un registro –en su ámbito… de “Entidades Acreditadas” (3)para ejercer tal “acompañamiento cívico”, denominación que se viene usando últimamente a nivel regional para referirse, en definitiva, a lo que se conoce como observación electoral.Algunos podemos sostener la diferencia entre ambos conceptos; el “acompañamiento cívico” se trata de una cooperación técnica horizontal, implica una labor combinada con los organizadores del proceso electoral y sujeta a sus disposiciones, en especial el día de laelección, mientras que la “observación electoral”, además del vasto despliegue territorial de observadores,incluye misiones con reglas propias de trabajo, por par-te de las organizaciones observadoras, en cuyas agendas de trabajo no intervienen los responsables del pro-ceso/jornada electoral –o la injerencia es mínima– sean ellos del Poder Judicial o Ejecutivo del Estado del país anfitrión y lo más importante es que, en general, el aval a la observación electoral como tal está previsto en las leyes.

El proyecto de Criterios y Normativa para el Acompañamiento Internacional por parte del Consejo Electoral de UNASUR, intenta marcar la diferencia entre el acompañamiento internacional electoral y la observación –internacional– electoral (4), determinando queen la observación hay una relación de asimetría entre el “observado” y el organismo “observador” –al que define como organización sin competencias electora-les–, mientras que el acompañamiento parte de una consideración entre iguales, realizada por autoridades y técnicos de las instituciones electorales, que no juzga al proceso electoral, ni a los instrumentos u organismos electorales, sino que se va a aprender de él;se va a construir a partir de cada evento electoral o refrendario una nueva doctrina política y académica delo electoral.Ambos conceptos son usados, según la regulación que se trate y el espacio donde se desarrolle, tanto para referirse a los observadores o acompañantes internacionales como a los nacionales.La nacionalidad era tradicionalmente un factor determinante a la hora de elegir al observador, con un claro predominio en el sentido de no incluir a nacionales del país en cuyo territorio tiene lugar la observación. Aun-que este principio sigue vigente, en general para las observaciones internacionales, la creciente expansión de la observación doméstica, basada principalmente en la participación de nacionales, la ha tornado rela-tiva. De hecho, en algunas legislaciones lo que no se permite es la figura del “observador extranjero”, entendiendo que la observación es una forma de fiscalización reservada a nacionales –los extranjeros no intervienen en la política interna–. Frecuentemente se reserva la denominación “visitante extranjero” para la labor quehace un observador internacional, así, México y Argen-tina, aunque en ningún caso las disposiciones impiden las formas de cooperación o acompañamiento que se practican desde entidades como el Instituto Interameri-cano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Pro-moción Electoral (IIDH-CAPEL) (5).Partiendo del concepto general de observación elec-toral utilizado por el Instituto Internacional para la De-mocracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional),puede definírsela como “la recolección sistemática de información sobre un proceso electoral, con el propósito específico de llegar a una opinión fundamentada so-bre la adecuación de ese proceso, a partir de datos re-cogidos por personas u organizaciones especializadas,que no están inherentemente autorizadas a interveniren el mismo”.A los fines de este trabajo, los conceptos de “observa-dor”, “acompañante”, “veedor”, serán utilizados con el mismo significado y sentido.II. AntecedentesSostiene la CNE que “no es posible soslayar que actual-mente la observación electoral ha alcanzado una acep-tación generalizada en todo el mundo y cumple un papel preponderante y trascendental en la evaluación delos comicios, promoviendo la confianza pública y disi-pando la posibilidad de que se produzcan conflictos re-lacionados con aquéllos, en tanto estas actividades demonitoreo permiten evaluar el grado de integridad delos procesos, impidiendo y detectando irregularidades yofreciendo recomendaciones tendientes a optimizar lascondiciones en que se ejerce el derecho de sufragio”(6). Agrega que tales actividades constituyen un “modode ejercicio del derecho de acceso a la información”.La observación electoral –local, nacional e internacio-nal– se encuentra reconocida y regulada en casi todoslos países del mundo.Clasifico y denomino “observación doméstica local” ala que es realizada por comprovincianos; “domésticanacional” a la realizada por connacionales, e “interna-cional” a la efectuada por extranjeros.En Argentina, a nivel provincial y municipal, reciente-mente se ha avanzando en la práctica de la observa-ción electoral doméstica, por lo que la aceptación deveedores electorales se viene desarrollando gradual-mente y como consecuencia del impulso de diversossectores –no sólo de la sociedad civil– que fueron lo-grando el reconocimiento de su labor por parte de lasautoridades electorales de sus jurisdicciones.Fueron pioneras en la conformidad y promoción de ob-servadores en sus elecciones locales, las provincias deSanta Fe (7) y Córdoba (8) –en donde, incluso, se acre-ditó formalmente a observadores internacionales (Or-ganización de los Estados Americanos –OEA–, InstitutoInternacional para la Democracia y Asistencia Electo-ral –IDEA Internacional–, Instituto Federal Electoral –IFEMéxico–, Oficina Nacional de Elecciones –ONPE Perú–y miembros de la justicia electoral de países de Latino-américa), para participar en sus procesos (9). También,en las elecciones provinciales en Córdoba se acreditó aobservadores nacionales y locales (10). Recientemente,en septiembre de 2012 – en consonancia con la res.128 de la Cámara Nacional Electoral– la Junta Electoral de la provincia de Buenos Aires resolvió la aprobación del reglamento que regula la observación electoral. De esta manera los bonaerenses tendrán su primera experiencia en las elecciones legislativas de 2013 y se su-man a la lista de las provincias que garantizan la observación electoral para elecciones locales (11).El Foro Federal de Organismos Electorales Provinciales de la República Argentina hace ya un par de años dioinicio a un circuito de observaciones nacionales en diferentes distritos, en los que fueron invitados como Catamarca, Salta (12), Santa Fe y Córdoba. La CiudadAutónoma de Buenos Aires, a través de su Defensoría del Pueblo, también realiza una experiencia de observación electoral local desde el año 2009, mediante de un programa específico (13) y que luego fue replicado en la Defensoría del Pueblo de Córdoba.Todos los casos mencionados, –en muchos de ellos participó quien suscribe– fundamentaron su incursión en la práctica de la observación electoral, conforme facultades propias, y en el caso del Poder Judicial, las autorizaciones fueron dadas dentro de su jurisdicción y competencia distritales.Es cierto, y como bien lo recuerda la Acordada128/2011, en tratamiento (ya advertido en la Acordada 18/2009 (14)) que no se encuentra prevista en el plexo normativo electoral argentino ninguna regulación sobre observación electoral (15).

El desamparo incluye a todos los tipos de observación electoral mencionados. Este vacío normativo es unacuestión a tener en cuenta en futuras incorporacionesal Código Electoral Nacional, más aún si se tiene presente el antecedente que con esta resolución se estágenerando. De todas maneras, la falta de consideración constitucional y/o legal no ha sido inconveniente para que se permita la observación electoral a través de resoluciones administrativas y judiciales, como ocurre ahora en la Argentina.En la mayoría de los países de América, la observación electoral –nacional e internacional– está regulada en disposiciones infralegales (reglamentos, decisiones administrativas de los organismos electorales y algunas de las instituciones invitadas) o simplemente, hay ausencia de normativa.Para el caso de la observación doméstica, usualmente esta ausencia total de regulación no obsta para que en la práctica se lleve a cabo la observación (16). Sin embargo, la consideración legal de la observación nacional la encontramos en muchos países, a saber México, Perú, Nicaragua, Honduras, República Dominicana,Costa Rica, Venezuela (17), entre otros.America Latina –alumna aventajada de experiencias que tuvieron su génesis en otras latitudes– es una muestra palpable de este espectro amplio de hechos y acciones políticas que es la observación nacional, en el que podemos ver casos significativos y exitosos, junto con otros que apenas resisten el peso de una coyuntura y se pierden en los pliegues de la historia sin gran trascendencia en los anales de la participación política de sus países (18).Finalmente, y de manera general, se puede afirmar con toda certeza que esta temática de la observación electoral, en cuanto al tratamiento que se da en las legislaciones nacionales latinoamericanas –dada la falta de cobertura, integralidad y uniformidad que presenta–, es un terreno fecundo para la reforma electoral en la materia (19)

.Es importante resaltar que la CNE sólo autoriza el acompañamiento cívico u observación electoral doméstica. El instituto de la observación internacional,organizado en misiones al efecto, conforme lo estable-cido por la “Declaración de principios para la observación internacional de elecciones y Código de Conducta para observadores internacionales de elecciones” (20),por el momento, no ha tenido lugar en el país respetando su “estatus técnico y jurídico”, y los invitados extranjeros que participan en actividades en torno al día de la elección, sólo tienen el carácter de “visitantes” y desempeñan actividades dentro del marco de cortesías recíprocas que se brindan entre las autoridades electorales, surgidas de protocolos, acuerdos y convenios de cooperación, tales como el Protocolo de Qui-to, la Unión Interamericana de Organismos Electorales(UNIORE), y el IIDH-CAPEL, respectivamente, donde en sus encuentros y misiones –de los que jueces y funcionarios del fuero federal electoral argentino forman par-te (21)–, se intercambian experiencias que cumplen un potente rol académico inter-pares.La CNE, en el año 2009, emitió la Acordada Extraordinaria nro. 18, ante un reclamo de un partido político solicitando que se requiera a la OEA asistencia para el fortalecimiento y desarrollo del proceso electoral nacional, así como también el envío de una misión de observación electoral, en los términos de lo previsto por el art. 23 y concs. de la Carta Democrática Interamericana (22).

En dicha manifestación la CNE sentó posición respecto a la observación electoral, y dio opinión favorable ala observación internacional a nivel federal (23), pero entendiendo que es una atribución del Poder Ejecutivo nacional, a través de la Cancillería, formalizar la in-vitación (24).Por lo pronto, la OEA, la Unión Europea (UE), e incluso,la Unión de Naciones del Sur (UNASUR) –que realiza acompañamiento electoral– (25), entre otras, no han sido participadas por el Estado argentino, con la formalidad señalada por la CNE.Existen diferencias, ventajas y desventajas entre la observación nacional e internacional, también razones y oportunidad para aceptarlas o no; analizarlas excede el objetivo de este trabajo.III. Requisitos exigidos para la acreditación como observador. Acordada128/2011. Cámara NacionalElectoralSiempre en sus resoluciones la CNE recuerda que las garantías de seguridad y transparencia del proceso están depositadas fundamentalmente en los ciudadanos electores, en sus diversos roles –autoridades de mesa,fiscales, etc.– y son los legitimadores por excelencia.Igualmente, la “innecesariedad objetiva de medidas adicionales de control”, advierte la CNE, “no resulta óbice a que éstas igualmente se implementen, si coadyuvan al mejoramiento de la administración electoral y de la legitimidad de las elecciones”. En efecto, la tarea de quienes realizan monitoreo electoral o acompañamiento cívico deberá ser imparcial, objetiva y neutral, sin obstruir ni obstaculizar el desarrollo del acto comicial. Como consecuencia, la CNE ha decidido autorizar la participación de representantes de organizaciones o entidades de la sociedad civil nacionales en actividades de acompañamiento cívico del proceso electoral, que venían solicitando este permiso, entre ellas las organizaciones no gubernamentales (ONGs) Fundación PoderCiudadano, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Asociación Civil Estudios Populares (ACEP) y la Asociación de Médicos de la República Argentina (AMRA).El concepto de “organizaciones de la sociedad civil”(OSC), es amplio, y como género contiene especies di-versas (ONGs, institutos universitarios, sindicatos, mutuales, cámaras patronales, colegios profesionales,clubes, múltiples asociaciones y fundaciones sin fines de lucro entre otras). Existen otras regulaciones quese refieren directamente a “personas jurídicas nacionales”, entre ellas la de Costa Rica (26), y con esa caracterización, más amplia y general, se evita ingresar al debate de cuáles son consideradas organizaciones dela sociedad civil o cuáles no.La mayoría de las regulaciones no reconoce la acreditación individual, como ocurre también en la Acordada128 de la CNE, aunque sí es posible en algunos paí-ses, donde al observador le alcanza con mencionar la institución u organismo donde trabaja, si que ello implique el aval o representación de aquél, como ocurre enMéxico (27) y Paraguay (28).Entre los requisitos exigidos, no se expresa como condición que las organizaciones de la sociedad civil deban tener una reconocida trayectoria, dedicación y especialidad en materia electoral, democracia, y derechospolíticos. De ello, es que la especificidad en temas electorales o afines dentro del objetivo de la entidad,en principio, no sería un impedimento para realizar el acompañamiento cívico nacional, de hecho en la pri-mera experiencia la CNE acreditó a una Asociación deMédicos. En cambio, en otros casos, como en Perú, se autoriza a las organizaciones no gubernamentales con dedicación exclusiva a la observación electoral (29).Donde sí se solicita “interés y trayectoria” en observaciones electorales, es en Costa Rica (30); otros países solicitan que tengan “relación institucional” con el Tri-bunal Electoral, como es en Paraguay (31).En este sentido, también, habrá que interpretar en el futuro la participación respecto de aquéllos que ya cuentan con observatorios electorales, como algunas universidades o defensorías del pueblo, dado que noson organizaciones de la sociedad civil.Asimismo, la Acordada 118/2011 dispone que no se otorgará autorización a quienes tengan vínculos con agrupaciones políticas o hayan sido candidatos en losúltimos 4 años. Es cierto que quienes se desempeñan en las cuestiones electorales pueden tener alguna afinidad política, la cual se puede comprobar supervisan-do si el observador propuesto está o no afiliado a algu-na agrupación política y a pesar de que la CNE tiene unRegistro de Afiliaciones, no ha incluido expresamente el requisito de “no afiliación” de los posibles observado-res, exigencia bastante solicitada en otros países, entre ellos Perú (32). De todas maneras, insistir y rebuscaren la afinidad o vínculos, puede significar un exceso,porque si bien, existe una delgada línea que separa la observación doméstica de la fiscalización políticamente interesada, en el intento de preservar la anhelada neu-tralidad se olvida que desde la hora cero los observado-res locales, en su mayoría, votan en el distrito observa-do, por lo que inevitablemente tendrán una preferencia partidaria. Lo que se debe cuidar es que bajo la legiti-midad que otorga ser autorizado como observador, nose escondan otros fines poco independientes, proven-gan éstos del sector público o privado.Es importante también advertir que si se aplica la re-gla de no afiliación, en todo caso, ésta deberá corresponderse con el distrito al que se pretende observar, esdecir que haya también un vínculo “político territorial”y no que sea un impedimento general que imposibiliteobservar en otros distritos electorales.Respecto de haber sido candidato u ocupado un cargopartidario en los últimos 4 años, en otras regulaciones basta que sea un requisito actual, y no una referenciade años atrás, tal como lo expresan los Reglamentos de Paraguay (33), Nicaragua 2006 (34) y Nicaragua2011 (35). En México (36) la exigencia de no formar o haber formado parte de dirigencias partidarias o sero haber sido candidato a puesto de elección popular en los últimos 3 años, coincide con el recambio par-lamentario de ese país, por lo que tal regla transpor-tada a nuestra regulación significaría una exigencia de2 años atrás y no un período de 4, que aparece como demasiado extenso.Tampoco se permitirá observar a quienes presten servi-cios en alguno de los poderes del Estado nacional, pro-vincial o municipal –sector en el que se encuentra unalto porcentaje de los argentinos–. Éste impedimen-to no es considerado en casi ninguna regulación y enCosta Rica sólo se aplica a los funcionarios de organis-mos electorales (37). Tal vez, en esta limitación es don-de puede configurarse alguna inequidad, por lo que larestricción es opinable, ya que la condición de indepen-dencia, imparcialidad y objetividad puede manifestarseen forma relativa tanto en los miembros de organiza-ciones de la sociedad civil, como en agentes del Esta-do, que antes que todo son ciudadanos.Puede sostenerse que cuando de un trabajo cívico setrata, lo que debe prevalecer es la seriedad, el profe-sionalismo y el apego a lo técnico, más que una utópi-ca neutralidad, que en este caso, se presupone no tie-ne un empleado público y sí un empleado o miembrode una organización no gubernamental, y que por otrolado, no es exigida al resto de los actores del procesoelectoral, incluso en responsables del proceso electo-ral que tienen naturalmente vínculos políticos y afinida-des partidarias.Dicha condición no distingue entre los que desempe-ñan cargos de gobierno –directivos, funcionarios–, delos que simplemente son empleados; la imposibilidadpara ser observador se aplica a todos los casos porigual. Los docentes de escuelas estatales de gestiónpública, municipal, provincial y nacional, podrían que-dar contenidos en el impedimento.Analizando los alcances de la referida restricción –deno pertenecer a ningún poder del Estado–, tampo-co podrán observar los que integran el Poder Judicial,quienes tienen el deber legal de cumplir sus funcionescon independencia, neutralidad, imparcialidad y no afi-liación, idénticas cualidades exigidas por la Acordada alos interesados en observar elecciones.Genera dudas en qué situación quedan los que prestanservicios en alguno de los poderes del Estado y a la vezforman parte de alguna organización de la sociedad ci-vil, combinación más que frecuente.Para reforzar la condición de independencia muchasreglamentaciones piden la declaración del origen del fi-nanciamiento de las organizaciones de la sociedad ci-vil para realizar estos acompañamientos del procesoelectoral, como en los reglamentos de Nicaragua (38)y Perú (39).La observación que se ha previsto es para llevarse acabo solamente el día de los comicios, por lo que no seconsideran como tales los monitoreos integrales, reali-zados en el periodo preelectoral o postelectoral.En la mayoría de las regulaciones se ha consideradoque el momento de la observación se inicia desde elotorgamiento de la acreditación como sucede en Cos-ta Rica (40), quizás en esa versión se pueda dar unacuota de discrecionalidad por parte de los organismosautorizantes.Los informes finales de los acompañantes registradosdeben ser presentados ante la CNE, dentro de los 30días. Tres de las cuatro ONGs, ya tienen publicados susinformes en la web de la CNE (41).Entre las diversas apreciaciones de los observado-res participantes, destaco una por lo interesante delplanteo a los fines prácticos. La identificación visiblede “acompañantes cívicos”, hacía que los electores,con buen tino, recurrieran a los acreditados como ta-les, a fin de ser asistidos por ellos, en diversas tareasque –por principios de la observación o “acompaña-miento” electoral– están impedidos de atender e in-tervenir, porque claramente no son sus funciones enel proceso ya que corresponden a autoridades judicia-les, fuerzas de seguridad, y fiscales partidarios. Por ello,cuando la denominación es “observador”, los electoresrecurren mucho menos a consultar. La palabra “acom-pañar” –que significa “ir juntos”– induce a interpretarque quien tiene una identificación de “acompañante”,debe cumplir esa función, y por lo tanto los ciudada-nos se le acercan, les piden orientación y demandan“acompañamiento” de todo tipo, en especial el día dela elección, mientras que la observación significa “mi-rar y examinar”. En ese concepto, a mi entender máspreciso, se encuentra implícita la distancia, el no invo-lucramiento en el desenvolvimiento del proceso elec-toral, evita confusiones en los electores y la necesidadde dar explicaciones por parte de los veedores. En es-tos aspectos prácticos es donde se puede ver la perti-nencia de las denominaciones “observador” o “acom-pañante”, más allá de las diferencias teóricas que seintenta dar a ambas figuras. Estará en el gusto y los in-tereses de cada país o distrito decidir qué denomina-ción le brinda a esta función, conforme sus interpre-taciones y conveniencias, aunque en mi opinión, noexistiría entre estos conceptos, en principio, una dife-rencia sustancial relevante.IV. ConclusionesLa observación nacional electoral –en el sentido am-plio, entendida como la acción de organizaciones de lasociedad civil que desarrollan actividades de inciden-cia en el ámbito político o electoral de un país– es unainstitución que llegó para quedarse en América Latina.Lo sorprendente no es sólo su capacidad para ajustar-se al cambio de los tiempos o el nivel de influencia quepueden llegar a tener en una sociedad estas organiza-ciones que asumen, desde la sociedad civil organiza-da, una tarea de incidencia; lo relevante sigue siendola potencialidad democrática arrolladora que represen-ta esta figura, matizada con la ética ciudadana que esnecesaria para su viabilidad, desarrollo y éxito (42).Siendo todo perfectible, sin lugar a dudas la CNE,como máxima autoridad electoral, ha dado un sal-to importante y de calidad institucional en el recono-cimiento y enmarque reglamentario de la observaciónelectoral nacional como extensión de los derechos po-líticos. Ella podrá realizarse en todo el territorio o en al-guna circunscripción, y podrá ser solicitada ante la CNEy ante los jueces federales con competencia electoralde cada distrito como acompañamiento cívico electo-ral. El plazo para acreditase fue exiguo, la escasa acre-ditación se ha debido fundamentalmente a la falta detiempo para que las entidades puedan organizar susrecursos humanos y proyectar sus planes de trabajo,incluso de aquellas que habían reclamado por la posi-bilidad de observar las elecciones. También fue poco ellapso de publicidad de la noticia. En el interior del país,la mayoría de las provincias no alcanzaron a tomar co-nocimiento de la Acordada 128/2011, pero a pesar deello, las organizaciones consideradas han aprovechadola oportunidad de formar parte de la primera experien-cia de observación electoral nacional que se autorizapara ser desplegada en toda la Argentina y acompaña-ron con sus aportes al fortalecimiento del sistema de-mocrático, compartiendo en esto, objetivos comunesde todos los ciudadanos argentinos. (*) Abogada, Universidad Nacional de Córdoba. Asesora de la H. Cámara de Diputados de la Nación Argentina. DocenteUniversidad de Buenos Aires. Especializada en cuestiones electorales. Ha realizado observaciones de elecciones na-cionales, e internacionales en misiones de OEA, CAPEL y de autoridades electorales de diferentes países de América.Investigadora en materia electoral de IDEA Internacional. Consultora de organizaciones gubernamentales y no guber-namentales argentinas para el diseño e implementación de programas de observación electoral. silvanayazbek@ya-hoo.com.ar.(1) Integrada por los doctores Emilio Munné, Santiago Corcuera y Alberto Dalla Via.(2) Registro de Entidades de Acompañamiento Cívico, Condiciones de inscripción y publicación de las fichas técnicas:Registración: presentar personalmente a la Cámara Nacional Electoral sita en 25 de Mayo 245 (C1002ABE), CapitalFederal o a la Secretaría Electoral de su distrito la siguiente información: 1. una nota manifestando su voluntad de ins-cribirse de conformidad con el modelo de “Solicitud de autorización”; 2. datos identificatorios (nombre o razón socialde la entidad, representante, domicilio, teléfono y correo electrónico); 3. ficha técnica; 4. nómina de participantes, enformato papel y archivo Excel (.xls). http://www.pjn.gov.ar/ Justicia Nacional Electoral.(3) En esta oportunidad solo se registraron sólo 4 organizaciones de la sociedad civil, a saber: Fundación Poder Ciudada-no, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Asociación Civil EstudiosPopulares (ACEP), Asociación de Médicos de la República Argentina –AMRA–. Otras que habían propiciado ante la CNEla existencia de la posibilidad de observar como Asociación Conciencia y Observatorio Legislativo, no se acreditaron,por el poco tiempo que se les brindó para organizarse.(4) Borrador de Criterios y Normativa de Acompañamiento Internacional Electoral, Consejo Electoral de UNASUR. Diferen-cias entre Observación Electoral y Acompañamiento Internacional Electoral.     1. La observación electoral surge como una práctica ad hoc, cuyo propósito era vigilar, controlar y tutelar. El acompa-ñamiento internacional electoral es una propuesta que surge en medio y como parte de un proceso de integración yunidad suramericana, cuando nuestros países experimentan profundos desarrollos democráticos e institucionales y losprocesos electorales y refrendarios se convierten en medios de participación política ciudadana y popular.     2. La observación electoral se lleva a cabo por organismos que, si bien han ido alcanzando un conocimiento y una ex-perticia electoral, no son organismos que ejerzan competencias electorales. El acompañamiento internacional electo-ral, realizado por autoridades y técnicos de las instituciones electorales, supone la experticia y el conocimiento en lamateria. Se concibe bajo los principios contenidos en el Tratado Constitutivo de UNASUR, tales como solidaridad, co-operación, respeto a la soberanía, entre otros.     3. La observación electoral se construye sobre la base de una relación de asimetría entre el organismo “observador” yel “observado”. El acompañamiento internacional electoral parte de una consideración entre iguales, entre pares. Nose juzga al proceso electoral ni a los instrumentos u organismos electorales, se va a aprender de él; se va a construira partir de cada evento electoral o refrendario una nueva doctrina política y académica de lo electoral; se va a buscarcómo lograr que nuestros pueblos participen más y cómo nuestros organismos lo hacen mejor.(5) Cuellar M., Roberto, Thompson, José, “Perspectivas de la observación electoral en los albores del siglo XXI: Una visióna partir de la relación entre derechos humanos, democracia y procesos electorales”, Cuadernos de CAPEL nro. 53, Lec-ciones aprendidas en materia de observación electoral en America Latina, p. 26.(6) Acordada 128/2011, Cámara Nacional Electoral –Argentina–.(7) Santa Fe. Elecciones provinciales 2011. “En este proceso electoral la democracia de Santa Fe vuelve a ser sinónimodel crecimiento del país”. El gobernador Hermes Binner presidió el acto de firma del convenio de asistencia y coopera-ción con la Organización de los Estados Americanos (OEA), que comprende el desarrollo completo del proceso electo-ral, esto es, en las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias del 22 de mayo, y las generales del 24 dejulio. “En este proceso electoral la democracia de Santa Fe vuelve a ser sinónimo del crecimiento del país, de una ciu-dadanía que necesita más transparencia, más igualdad de oportunidades, y más posibilidades para poder construir unasociedad de derechos. Y esto se logra de esta forma”, señaló el mandatario santafesino. El gobierno y la OEA firmaronesta mañana un convenio de asistencia y colaboración en diferentes aspectos a lo largo de todo el proceso electoral,tanto en los comicios del 22 de mayo como en los del 24 de julio.     El Convenio: A partir de este convenio, la OEA se compromete a brindar asistencia y apoyo durante el desarrollo delproceso electoral con relación a la difusión, la implementación y la capacitación; así como a realizar tareas de obser-vación que estime pertinentes para poder elevarle a la provincia las sugerencias que considere oportunas.     Este convenio marco interinstitucional establece que el desarrollo de las actividades conjuntas de colaboración se rea-lizará mediante la celebración y ejecución de convenios específicos, que podrán ser suscriptos no sólo por el Poder Eje-cutivo sino también por el Poder Legislativo o Judicial de la provincia.     11/5/2011 (agenciafe-DERF).()(8) Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, Acuerdo Reglamentario nro. 1066, Serie “A”, 12/7/2011.(9) Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, Acuerdo nro. 438 – Serie “A”, 5/8/2011.(10) Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, Acuerdo nro. 438 – Serie “A”, 5/8/2011. Se acreditó a legisladores y ase-sores del Congreso Nacional,() autoridades judiciales miembros del Foro Federal de Organismos Electorales de la Re-pública Argentina, y entre los locales, a la Defensoría del Pueblo de la provincia de Córdoba, académicos y estudiantesde la Universidad Católica de Córdoba e integrantes de ONGs de la provincia como Córdoba Transparente (FundaciónCiudadanos 365 y FUNDEPS).(11) Reglamento: www.juntaelectoral.gba.gov.ar/resoluciones/199991909201214540.PDF (última consulta 14/3/2013).Es importante considerar que las elecciones en la provincia de Buenos Aires son simultáneas con las nacionales, habráque ver cómo se compatibilizan los reglamentos, ya que tienen algunas diferencias entre sí.(12) www.forofederal.org.ar/paginas/observacion_electoral.htm (última consulta 14/3/2013).(13) Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Disposición nro. 101 /10, creación del Programa deObservación Electoral –POE–.(14) Cámara Nacional Electoral, Acordada 18/2009, Considerandos …7) Que, finalmente, debe ponerse de resalto que,en nuestra legislación, no existe el estatus técnico de “observador electoral”, razón por la cual quienes hasta ahorahan venido al país para asistir a los comicios lo han hecho formalmente en carácter de “visitantes extranjeros” o “vi-sitantes especiales”.(15) Cámara Nacional Electoral, Acordada 128/2011, Considerandos …7) Que, ahora bien, no puede pasarse por altoque no se encuentra previsto en el plexo normativo electoral argentino ninguna regulación sobre observación electoral,ya sea interna –también denominada doméstica o ciudadana– o internacional.(16) Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde, “La observación (internacional y nacional) de elecciones”, Cuader-nos de CAPEL 53, Lecciones aprendidas en materia de observación electoral en America Latina, p. 51.(17) Boneo, Horacio, Carrillo, Manuel, Valverde, Ricardo, “La observación (internacional y nacional) de las elecciones”, en“Tratado de derecho electoral comparado de América Latina”, Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel, Orozco, Jesús, Thomp-son, José (comps.), 2005, p. 1072.(18) Valverde, Ricardo, “Del Boletín Electoral Latinoamericano XVII (1997) al Cuaderno de CAPEL 53 (2008). Una lecturaactualizada sobre la observación nacional electoral 10 años después”, Cuadernos de CAPEL nro. 53, Lecciones apren-didas en materia de observación electoral en America Latina, p. 103.(19) Boneo, Horacio, Carrillo, Manuel, Valverde, Ricardo, “La observación…”, cit., p. 1109.(20) “Declaración de principios para la observación internacional de elecciones y Código de Conducta para observado-res internacionales de elecciones”, Acto de conmemoración celebrado en las Naciones Unidas el 27/10/2005, NuevaYork, suscripta por: Unión Africana, Asamblea Parlamentaria – Consejo de Europa (PACE ) Asociación de Administra-dores Electorales de las Islas del Pacífico, Australia y Nueva Zelandia (PIANZEA), Centro Carter, Centro de Asesoría yPromoción Electoral (CAPEL), Comisión europea por la democracia a través de la ley (Comisión Venecia), Comisión Eu-ropea, Foro de las Islas del Pacífico, IFES, Instituto Electoral del África Meridional (EISA), Instituto Internacional de De-mocracia y Asistencia Electoral (IDEA), Instituto Republicano Internacional (IRI) Naciones Unidas, El Instituto NacionalDemócrata para Asuntos Internacionales (NDI), Organización de los Estados Americanos (OAS-OEA), la Organizaciónde la Seguridad y Cooperación en Europa, la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OSCE/ODI-HR), Red Asiática para la Celebración de Elecciones Libres (ANFREL), Red Europea de Organizaciones de ObservaciónElectoral (ENEMO), Secretaría del Commonwealth, Servicios Internacionales de Reforma Electoral (ERIS) Unión Inter-parlamentaria (IPU). La presente Declaración y el Código de Conducta para observadores internacionales de eleccio-nes anexo a ella quedan abiertos a la suscripción por parte de otras organizaciones intergubernamentales y organiza-ciones no gubernamentales internacionales. Las suscripciones deben registrase en la División de Asistencia Electoralde las Naciones Unidas.(21) Cámara Nacional Electoral, Acordada 128/2011, Considerandos… 5o) Que, en esa misma inteligencia, cabe men-cionar que en innumerables oportunidades, jueces y funcionarios de este fuero han acompañado a otros países en eldesarrollo de sus procesos electorales sobre la base de considerar que la presencia de observadores puede redundaren beneficio para la gestión del proceso electoral. Sobre la base de tales premisas, esta Cámara Nacional Electoral–junto con los delegados de los restantes organismos electorales de los países sudamericanos– suscribió el “Protoco-lo de Quito” –por el cual se conformó la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur– que contempla “laparticipación de los representantes de los organismos miembros de la Asociación, como observadores de las eleccio-nes a invitación del país donde éstas se realicen”, e integra igualmente la Unión Interamericana de Organismos Elec-torales. En ese entendimiento, el Tribunal también prestó su colaboración para la creación del “Observatorio de la de-mocracia del MERCOSUR”.(22) Cámara Nacional Electoral, Acordada 18/2009, Considerandos… 6) el art. 23 de la Carta Democrática Interamerica-na, aprobada el 11/9/2001 por la Organización de los Estados Americanos, prevé que los Estados miembros, “en ejer-cicio de su soberanía, podrán solicitar a la OEA asesoramiento o asistencia para el fortalecimiento y desarrollo de susinstituciones y procesos electorales, incluido el envío de misiones preliminares para ese propósito”. A su vez, el art. 24establece que “las misiones de observación electoral se llevarán a cabo por solicitud del Estado miembro interesado”y que, “con tal finalidad, el gobierno de dicho Estado y el secretario general celebrarán un convenio que determine elalcance y la cobertura de la misión de observación electoral de que se trate”.(23) Cámara Nacional Electoral, Acordada 18/2009, “…Acordaron: Dar curso a la solicitud formulada, remitiéndola alPoder Ejecutivo nacional, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, conopinión favorable del Tribunal”.(24) Cámara Nacional Electoral, Acordada 18/2009, Considerandos… En tales condiciones y toda vez que, por imperati-vo constitucional (art. 99, inc. 11, y art. 27), el manejo de las relaciones exteriores del Estado argentino como tal espotestad exclusiva del Poder Ejecutivo nacional, el Tribunal entiende que es atribución de éste formalizar el pedido –for-mulado en los términos de las normas internacionales citadas– relativo al envío de una misión de observación electo-ral, ante la Organización de los Estados Americanos.(25) UNASUR: Resolución del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores sobre la Creación de un ConsejoElectoral “Propuesta de Resolución para Reunión de Jefes y Jefas de Estado… Resuelve… 5. Hasta tanto se apruebe lanormativa correspondiente, las misiones de observación o de acompañamiento electoral, deberán ser solicitadas por elEstado Miembro en el cual se desarrollará dicho proceso electoral, a través de la Presidencia Pro Tempore, al Consejode Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores de la UNASUR. 6. Dar curso a las solicitudes presentadas con motivodel Referéndum Constitucional de la República del Paraguay, de las elecciones judiciales en el Estado Plurinacional deBolivia y de las elecciones generales y regionales en la República de Guyana a los Organismos y Autoridades Electora-les de los Estados Miembros de la UNASUR para organizar dichas misiones de observación electoral. En la ciudad deBuenos Aires, Argentina, el 24/8/2011”.(26) Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. Reglamento para la Observación de Procesos Electivos y Consultivosde Costa Rica, dec. 20/2009, art. 6: Únicamente organizaciones debidamente constituidas y con personería jurídica,podrán gestionar la acreditación de observadores nacionales o internacionales.(27) Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de México. Art. 5. c) La solicitud de registro para parti-cipar como observadores electorales podrá presentarse en forma personal o a través de la organización a la que per-tenezcan, ante el presidente del Consejo Local o Distrital correspondiente a su domicilio, a partir del inicio del procesoelectoral y hasta el 31 de mayo del año de la elección.(28) Reglamento de Observación Electoral de Paraguay, Resolución Presidencial nro. 9/2008, Tribunal Superior de Justicia Elec-toral, art. 2: La Observación de los procesos electorales constituye una actividad a ser desarrollada por personas y/o institu-ciones ajenas al proceso electoral de manera cívica, apolítica e independiente, con el propósito educativo de retroalimentar ymejorar la calidad técnica de las elecciones, contribuyendo con ello a reforzar la transparencia del proceso electoral.(29) Ley Orgánica de Elecciones 26859, Perú. Requisitos que deben cumplir las organizaciones no gubernamentales:Cada organización no gubernamental que realice observación electoral solicita al Jurado Nacional de Elecciones suacreditación como institución facultada a presentar observadores en las Mesas de Sufragio, Jurados Especiales y Ju-rado Nacional de Elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones puede denegar el pedido mediante Resolución funda-mentada del pleno. La solicitud debe estar acompañada de escritura pública de inscripción en los registros públicos,donde figure como uno de sus principales fines la observación electoral.(30) Reglamento para la Observación de Procesos Electivos y Consultivos de Costa Rica, dec. 20/2009, Tribunal Supremode Elecciones de Costa Rica. Art. 6: Únicamente organizaciones debidamente constituidas y con personería jurídica,podrán gestionar la acreditación de observadores nacionales o internacionales. Para ello deberán comprobar su obje-tividad, trayectoria e interés en la observación electoral y, para el caso específico de la observación internacional, quese trate de organizaciones ampliamente reconocidas en ese ámbito específico. El Tribunal Supremo de Elecciones po-drá rechazar las gestiones de quienes no comprueben tales condiciones de manera clara y fehaciente; también podráhacerlo si, con motivo de un proceso anterior, no se rindió el informe indicado en el inc. i del art. 22 y en el inc. k delart. 16 de este reglamento o se incumplieron otros de sus preceptos.(31) Reglamento de Observación Electoral de Paraguay, Resolución Presidencial 9/2008 – Tribunal Superior de JusticiaElectoral. Art. 5: Se establecen las siguientes categorías de observadores del proceso electoral: a) Observadores na-cionales: Podrán ser observadores nacionales las personas propuestas por las organizaciones que tengan relación ins-titucional con la Justicia Electoral.(32) Reglamento para la acreditación de Personeros y Observadores de Procesos Electorales, República del Perú, Resolu-ción 291/2010, Jurado Nacional de Elecciones, Perú. Art. 18: Impedimentos para ejercer la observación electoral. Seencuentran impedidos de ejercer la observación electoral: 18.1. Los candidatos o los que lo hayan sido en el procesoelectoral anterior de la misma naturaleza y alcance. 18.2. Los afiliados o personeros de las organizaciones políticas,salvo que hayan renunciado a tal condición al menos 1 año antes de la realización del proceso electoral. 18.3. Aque-llas personas que se encuentren suspendidas en el ejercicio de la ciudadanía conforme al art. 33 de la CPP y del art.10 de la LOE. 18.4. Los funcionarios y servidores de los organismos electorales, cualquiera sea su régimen laboral ocontractual. 18.5. Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y el segundo de afinidad, de los candidatosque postulen a algún cargo representativo en aquellos lugares donde se pretende ejercer la observación electoral.(33) Reglamento de Observación Electoral de Paraguay, Resolución Presidencial 9/2008, Tribunal Superior de JusticiaElectoral. De las categorías de los observadores electorales. a) Observadores nacionales: Podrán ser observadores na-cionales las personas propuestas por las organizaciones que tengan relación institucional con la Justicia Electoral. Paratener la categoría de observador nacional, es necesario que la máxima autoridad del organismo o institución que ten-ga lazos o convenios con el TSJE solicite por escrito la acreditación. A la que podrá acompañar el plan de observaciónelectoral correspondiente. El TSJE deberá resolver sobre esa solicitud y de ser favorable, emitirá la acreditación debida.Sólo podrán designarse a paraguayos en pleno goce de sus derechos civiles y políticos y que no sean miembros direc-tivos de ningún movimiento, alianza o partido político, ni candidatos en el proceso electoral.(34) Reglamento de Observación Electoral de Nicaragua, 2006, Consejo Supremo Electoral, Calidades para ser observa-dor electoral nacional. Art. 12: Podrán acreditarse como observadores nacionales todos los nicaragüenses que esténen pleno goce de sus derechos políticos, que estén inscriptos en el padrón electoral, que no sean militares, que no seencuentren postulados a ningún cargo de elección, que no hayan sido seleccionados como miembros de las JRV, comofiscal de alguna organización política, ni funcionarios de organismos electorales.(35) Reglamento de Acompañamiento Electoral de Nicaragua, 2011, Consejo Supremo Electoral, Art. 9: Como acompa-ñantes nacionales, sólo podrá designarse a ciudadanos nicaragüenses en pleno goce de sus derechos civiles y políti-cos y que no sean miembros directivos departamentales o municipales de ningún partido político p alianza de partidospolíticos, ni candidatos en el proceso electoral.(36) Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de México. Art. 5: (…) 3) Es derecho exclusivo de losciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, asícomo de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral, en la forma y términos en que determine el Consejo Ge-neral del Instituto para cada proceso electoral, de acuerdo con las bases siguientes:() (…) d) Sólo se otorgará la acre-ditación a quien cumpla, además de los que señale la autoridad electoral, los siguientes requisitos: I. Ser ciudadanomexicano en pleno goce de sus derechos civiles y políticos. II. No ser, ni haber sido miembro de dirigencias nacionales,estatales o municipales de organización o de partido político alguno en los últimos 3 años anteriores a la elección. III.No ser, ni haber sido candidato a puesto de elección popular en los últimos 3 años anteriores a la elección.(37) Reglamento para la Observación de Procesos Electivos y Consultivos de Costa Rica. Dec. 20/2009, Tribunal Supremode Elecciones de Costa Rica. Art. 14: Para ser acreditado como observador nacional, la persona deberá estar inscritaen el padrón electoral, no ser miembro de una junta receptora de votos, no ser fiscal acreditado por algún partido po-lítico, ni ser funcionario de organismos electorales.(38) Reglamento de Acompañamiento Electoral, Consejo Supremo Electoral, Nicaragua, 2011. Art. 11: Para las catego-rías de acompañantes nacionales, referidas en el art. 2 de las presentes disposiciones, la solicitud deberá ser acom-pañada de la siguiente documentación: a) escritura pública de constitución del organismo o institución, debidamenteregistrada y en plena vigencia; b) certificación notarial actualizada de los miembros de su Junta Directiva; c) origen definanciamiento para el objetivo de acompañamiento electoral„ d) certificado o record de policía.(39) Perú, Ley Orgánica de Elecciones 26859, art. 339… Requisitos que deben cumplir las organizaciones no guberna-mentales: Cada organización no gubernamental que realice observación electoral solicita al Jurado Nacional de Elec-ciones su acreditación como institución facultada a presentar observadores en las mesas de sufragio, jurados especia-les y Jurado Nacional de Elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones puede denegar el pedido mediante resoluciónfundamentada del pleno. La solicitud debe estar acompañada de: a) escritura pública de inscripción en los registrospúblicos, donde figure como uno de sus principales fines la observación electoral; b) plan de la observación electoral,debidamente fundamentado y detallado, y c) plan de financiamiento de la observación electoral.(40) Reglamento para la Observación de Procesos Electivos y Consultivos de Costa Rica, dec. 20/2009, Tribunal Supremode Elecciones de Costa Rica, art. 4: La observación dará inicio a partir de la notificación de la acreditación y concluiráoficialmente con la entrega al Tribunal Supremo de Elecciones de la evaluación del proceso observado.(41) www.pjn.gov.ar/ (última consulta 14/3/2013), Justicia Federal Electoral, Acompañamiento Cívico.(42) Valverde, Ricardo, “Del Boletín Electoral…”, cit., p. 103.

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